Предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда

Добрый день, Карина!

Известно, что в сфере распределения жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда (далее - в жилищной сфере) существует практика заключения договоров, не предусмотренных жилищным законодательством, например таких, как договоры аренды и субаренды. Единственной причиной заключения незаконных договоров, на мой взгляд, служит действие Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) (далее - Закон о приватизации), которым закреплено право граждан на приобретение жилья в собственность в порядке приватизации, которое ограничивает право должностных лиц на распоряжение жилыми помещениями государственного (муниципального) жилищного фонда. В последующем эти обстоятельства служат поводом для предъявления исков в суд о выселении граждан, в т.ч. имеющих несовершеннолетних детей.

Следует подчеркнуть, что право на приватизацию жилья по смыслу ст. 217 ГК РФ и абз. 2 и 3 преамбулы Закона о приватизации является одним из производных способов приобретения права собственности на государственное (муниципальное) имущество, а в данном случае - на жилое помещение, служит необходимым условием формирования и сохранения рынка жилья и присутствия граждан - собственников жилых помещений на рынке недвижимости, а также основным условием реализации прав граждан на свободный выбор места жительства и наилучшего с их точки зрения варианта улучшения своих жилищных условий, которые в соответствии со ст. 9 ГК РФ и п. 2 ст. 1 ЖК РФ должны осуществляться по усмотрению этих граждан и в их интересах.

С введением в действие с 1 марта 2005 г. ЖК РФ произошла унификация действующего жилищного законодательства: норм ЖК РСФСР и законодательства, принятого в его развитие. В основном Кодекс расставил точки над i в вопросах толкования норм жилищного законодательства, и в частности - разрешил дискуссионный (коллизионный) вопрос о свободе и видах заключения договоров в сфере предоставления жилых помещений, которыми независимо от вида жилищного фонда и целей его использования (предусмотренных ст. 19 ЖК РФ) являются договор найма или социального найма.

Это обстоятельство подтвердило незаконность заключения в жилищной сфере до издания ЖК РФ иных договоров и обязывает стороны привести их в соответствие с положениями Кодекса, даже несмотря на отсутствие прямого указания в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" (далее - Вводный закон).

Также необходимо обратить внимание на то, что во всех случаях, не предусмотренных законом (без прямого указания об этом в статье ЖК), выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения является произвольным лишением жилища. Нормами действующего жилищного законодательства установлены исчерпывающий перечень оснований и порядок выселения граждан из занимаемого ими жилого помещения, которые обеспечивают соблюдение конституционного запрета против произвольного лишения жилища, закрепленного ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, в целях реализации права каждого на жилище.

В жилищных правоотношениях, а именно в сфере предоставления жилых помещений, малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеющие право на его получение бесплатно или за доступную плату из средств государственного, муниципального и иных жилищных фондов, в соответствии с установленными законом нормами, являются слабой стороной по отношению к государственным органам и органам местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 40 Конституции РФ призваны поощрять жилищное строительство и обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.

Поэтому свобода договоров, заключаемых в жилищной сфере, является ограниченной в интересах граждан, нуждающихся в жилище, и на нормативном уровне признано, что малоимущие и иные указанные в законе граждане (в настоящее время - в ст. 49 ЖК РФ) в силу нуждаемости в жилище не могут свободно, без нарушения своих и членов своей семьи личных имущественных и неимущественных прав и законных интересов согласовывать вид и условия договора.
Это обстоятельство ограничивает применение к данным отношениям статей ГК РФ о недействительности сделок и применении последствий их недействительности по искам наймодателя.
Факты заключения в противоречие ст. 422 ГК РФ договора, не предусмотренного жилищным законодательством, бездействия по приведению его в соответствие с действующим жилищным законодательством и последующего обращения наймодателей в суд с иском о выселении без предоставления другого жилого помещения, на мой взгляд, следует рассматривать в качестве иных форм злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ), а именно: злоупотребления должностными полномочиями, основанными на праве собственности, и правом на обращение в суд.

Кроме того, факт злоупотребление вышеуказанными должностными полномочиями заключается в неуказании в договорах истцом правового режима жилого помещения, которое предоставлено ответчику и к которому предъявлен иск о выселении, а именно: назначение жилого помещения и его отношение к виду жилищного фонда в зависимости от цели его использования, т.к. данное обстоятельство имеет юридическое значение, поскольку оно связано с наличием либо отсутствием у граждан права на приватизацию жилья, предусмотренного Законом о приватизации, который, как известно, согласно пп. 1 п. 2 ст. 2 и ст. 12 Вводного закона с 1 марта 2005 г. частично отменен и частично сохраняет силу до 1 января 2007 г.

Само по себе проживание является личным нематериальным благом человека.

Право выбора места жительства, закрепленное ст. 27 Конституции РФ и ст. 150 ГК РФ, согласно ст. 18 ГК РФ входит в содержание правоспособности граждан, и оно предполагается реализованным гражданами при предоставлении жилого помещения для проживания, и это право одновременно нарушается в результате произвольного лишения жилища.

В силу естественной физической невозможности собственники жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов не могут ими пользоваться, т.е. использовать их по целевому назначению - проживать в них, т.к. последние не являются физическими лицами, и понятия "жизнь", "проживание" в отношении их не употребляются. Таким образом, некорректно нефизические лица называть сособственниками в силу объективной невозможности реализации ими всей триады, образующей право собственности, т.е. права владения, права пользования и права распоряжения жилым помещением (п. 1 ст. 288 ГК РФ).

Реализация выбора места жительства при предоставлении жилья государственного (муниципального) жилищных фондов предполагает наличие права выбора жилого помещения, а именно: наличие жилого помещения в натуре и предоставление более одного жилого помещения для выбора. С этих позиций отсутствие жилых помещений, предоставляемых на условиях социального найма, нарушение наймодателем права выбора таких жилых помещений при их предоставлении, равно как и произвольное лишение жилища предполагает выплату компенсации нереализованных прав, гражданских свобод и законных интересов, в т.ч. морального вреда (ст. 150, 151 ГК РФ).
Таким образом, учитывая нуждаемость в жилище, в случае установления факта заключения не предусмотренного жилищным законодательством договора при предоставлении гражданам жилого помещения наймодателем государственного или муниципального жилищных фондов предполагается факт нарушения последним права граждан на выбор места жительства. Кроме того, из п. 1 и 4 ст. 3 и п. 1 ст. 17 ЖК РФ следует, что произвольное лишение жилища одновременно влечет лишение граждан права пользования коммунальными услугами (электроэнергией, водоснабжением, канализацией и др.), необходимыми для нормальной жизни (проживания) человека и гражданина.
Место жительства гражданина (ст. 20 ГК РФ), как и его имя (ст. 19 ГК РФ), а также нормы о правоспособности и дееспособности, входящие в содержание главы 3 ГК РФ, характеризуют правовой статус граждан в России. Из этого статуса следует презумпция наличия места жительства у каждого гражданина в России, т.к. в соответствии с ЖК РСФСР и ЖК РФ гражданин обязан доказывать нуждаемость в жилом помещении, предоставляемом на условиях социального найма из средств государственного (муниципального) жилищного фонда.

Пожалуй, ни у кого не вызывает сомнения, что статус граждан РФ должен быть, во всяком случае, не меньшим, чем статус иностранных граждан и лиц без гражданства, в т.ч. и в сфере предоставления жилых помещений и выселения из них.

В связи с изложенным следует обратить внимание на противоречие ряда норм ЖК РСФСР и ЖК РФ положению ст. 40 Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права.

Так, ст. 49 ЖК РФ, исходя из различных критериев, устанавливает категории граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставляются на условиях социального найма жилые помещения государственного (муниципального) жилищного фонда. Согласно п. 3 ст. 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. В случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства.

В этой связи заслуживает внимания соотношение положений ч. 2 ст. 102 и ч. 1 и 4 ст. 103 ЖК РФ, из которых следует, что в случае перехода права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передачи такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу данное обстоятельство влечет за собой прекращение договора найма такого жилого помещения и граждане подлежат сначала выселению без предоставления другого жилого помещения, в т.ч. если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому оно передано, не является стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения, а уже после этого выселенные на улицу граждане имеют право требовать от прежнего (возможно, уже ликвидированного) собственника или юридического лица, передавшего (без согласия таких граждан либо компетентных органов) соответствующие жилые помещения, предоставления других жилых помещений, которые в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, обязаны осуществить такое предоставление.

Очевидно, что реализация вышеуказанных норм на практике приведет к нарушению прав, свобод и законных интересов малоимущих российских граждан, не обеспеченных жилищем и состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении в том же населенном пункте, в котором прекращен договор найма служебного жилого помещения или общежития, а также иных физических лиц, не имеющих жилого помещения, предусмотренных в ст. 49 и 51 ЖК РФ.

Считаю, что в настоящее время содержание ст. 103 ЖК РФ является неполным, и поэтому данная норма противоречит п. 1 и 4 ст. 3 и ст. 99 ЖК РФ, а также ст. 27 и 40 Конституции РФ и ст. 150 ГК РФ в той части, в которой она допускает ограничение права свободного выбора места жительства и выселение из специализированных жилых помещений (в т.ч. из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях) граждан РФ и членов их семей, не обеспеченных жилыми помещениями, нуждающихся в жилых помещениях, принятых и состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в населенном пункте по месту своего жительства либо в населенном пункте не по месту своего жительства (в случаях и в порядке, которые установлены законодательством), а также иных физических лиц, не имеющих жилого помещения, предусмотренных в ст. 49 и 51 ЖК РФ, - без предварительного предоставления жилого помещения в соответствующем населенном пункте либо денежной компенсации, исходя из реальной рыночной стоимости жилого помещения в соответствующем населенном пункте.
В этой связи ч. 2 ст. 103 ЖК РФ должна быть дополнена пп. 5 следующего содержания "лица, предусмотренные в ст. 49 и 51 ЖК РФ" (далее - дополнение).

Таким образом, в отсутствие вышеуказанного дополнения ч. 2 ст. 103 ЖК РФ данная норма умаляет права и свободы указанных в дополнении граждан РФ и поэтому противоречит ч. 1 - 2, 4 ст. 15 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, поскольку данное ограничение прав и свобод указанных в дополнении граждан РФ несоразмерно необходимости защиты и противоречит цели защиты объектов, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Отсутствие в настоящее время данного дополнения в ч. 2 ст. 103 ЖК РФ не является препятствием для рассмотрения дела, т.к. ст. 15 Конституции РФ и ст. 11 ГПК РФ обязывают рассматривать гражданские дела на основании Конституции РФ и законодательства РФ, не противоречащего последней. Кроме того, уже давно сформирована судебная практика рассмотрения и разрешения дел о выселении, которая является основой при рассмотрении и разрешении данной категории дел с учетом требований новых ГПК РФ и ЖК РФ и подготовке постановления Пленума Верховного Суда РФ о разъяснении судебной практики в связи с введением в действие ЖК РФ.

Представляется, что проблема отказа в предоставлении жилых помещений государственного (муниципального) жилищного фонда лицам, указанным в ст. 49 ЖК РФ, нуждающимся в жилых помещениях, состоящим на очереди в этом качестве, в т.ч. проживающим в специализированном жилищном фонде (пп. 2 п. 3 ст. 19 ЖК РФ), по мотиву отсутствия жилья и нарушений права этих граждан на жилище может быть преодолена путем определения методики выплаты этим лицам денежной компенсации за отсутствие реализации данного права в натуре.

Исходя из изложенного, представляется, что нормы ЖК РФ и Вводного закона противоречат ст. 27 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в той части, в которой они отменяют Закон о приватизации и при этом не воспроизводят его нормы и тем самым ставят в зависимость от абсолютного субъективного усмотрения должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления право граждан на приобретение ими в собственность жилых помещений, в т.ч. посредством приватизации, и соответственно право на свободный выбор места жительства и наилучшего, с точки зрения граждан, варианта улучшения своих жилищных условий бесплатно или за доступную плату из средств государственного и муниципального жилищных фондов. При этом указанные нормы ЖК РФ и Вводного закона противоречат ст. 19 Конституции РФ, поскольку в зависимости от условий проживания и имущественного положения ограничивают конституционные права и свободы российских граждан, предусмотренных ст. 49 ЖК РФ, и таким образом ставят последних в неравное правовое положение с иными субъектами рынка, в т.ч. реализовавшими право на приватизацию.

Юридическая помощь, обращайтесь.