Административно правовое регулирование деятельности

Доброе утро, Лилия!

Одним из сегментов административно-правового регулирования жилищной сферы является контроль над жилищным фондом РФ. В соответствии с п. 17 ст. 12 и п. 8 ст. 13 Жилищного кодекса РФ осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства является компетенцией органов государственной власти России и ее субъектов. Независимо от формы собственности на жилые помещения (государственной, муниципальной, частной и т.д.) указанный контроль осуществляется уполномоченными государственными органами власти (ст. 20 ЖК РФ). Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 (далее - Постановление) для осуществления контрольных функций за использованием и сохранностью жилищного фонда была создана государственная жилищная инспекция, действующая на двух уровнях власти - федеральном и субъекта России (далее - органы жилищной инспекции). Данным нормативным актом было утверждено Положение о Государственной жилищной инспекции в РФ (далее - Положение).

В соответствии с п. 5 Положения органы государственной жилищной инспекции осуществляют контроль:

• за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий;
• за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;
• за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;
• за санитарным состоянием помещений жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля;
• за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации;
• за рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно-энергетических ресурсов и воды;
• за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т.д.);
• за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;
• за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые;
• за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями;
• за проведением конкурсов на обслуживание и капитальный ремонт домов государственного и муниципального жилищных фондов;
• за выполнением жилищно-коммунальных услуг по заявкам населения;
• за наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго- и водоресурсов.

Для реализации контрольных функций, предоставленных органам жилищной инспекции по осуществлению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, уполномоченные субъекты в соответствии с пунктом 6 Положения имеют право:

• проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с определенными задачами и функциями;
• давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений;
• давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
• выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания;
• вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;
• участвовать в работе комиссий по приемке в эксплуатацию жилых зданий и их инженерных систем после проведения капитального ремонта или реконструкции.

Как видно из вышеизложенных нормативных положений, в компетенцию органов жилищной инспекции не входит выселение собственников, нанимателей по договору социального найма и членов их семей из занимаемых ими жилых помещений. В подзаконных нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность органов жилищной инспекции, не содержится управомочивающих норм, наделяющих их правом выступать в качестве истцов в судебных разбирательствах по делам о выселении из жилых помещений. Однако правоприменитель в лице судебной инстанции несколько расширяет компетенцию органов жилищной инспекции РФ. Так, в Обзоре судебной практики за 4 квартал 2005 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного суда РФ от 1 марта 2006 г., изложено толкование понятия "другие заинтересованные лица", содержащееся в части 1 статьи 91 ЖК РФ, которые имеют право обращаться в суд с иском о выселении нанимателей и членов их семей.

Положения указанной статьи предусматривают выселение в судебном порядке по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи без предоставления другого жилого помещения в трех случаях. Во-первых, если они используют жилое помещение не по назначению. Во-вторых, систематически нарушают права и законные интересы соседей. В-третьих, бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение.

По мнению суда, к заинтересованным лицам относятся лица, чьи права нарушаются неправомерными действиями нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи. Так, в первом случае при систематическом нарушении прав и законных интересов соседей обратиться с иском в суд о выселении граждан, которые своим поведением делают невозможным для других проживание с ними в одном доме, может любой житель дома, чьи права нарушаются неправомерными действиями другого жильца этого же дома. Верховный Суд РФ, ссылаясь на компетенцию органов жилищной инспекции об осуществлении контроля за использованием жилищного фонда, за соблюдением правил пользования жилыми помещениями, делает вывод о том, что органы государственной жилищной инспекции также вправе обратиться в суд с иском о выселении нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи при нарушении ими правил пользования жилым помещением, ведущем к разрушению такого жилого помещения.

Таким образом, правоприменитель в лице Верховного Суда РФ расширяет перечень правомочий органов жилищной инспекции, что не способствует повышению эффективности деятельности органов жилищной инспекции. На последних, как на истцов, ложится бремя сбора и предъявления суду доказательств юридической обоснованности исковых требований; участие в судебных процессах, что, в свою очередь, дезинтегрирует деятельность данных структур. Множественность функций, реализуемых одним уполномоченным субъектом исполнительной власти, не будет способствовать концентрации усилий по обеспечению реализации основных задач деятельности государственной жилищной инспекции, направленных на обеспечение контроля за сохранностью и использованием жилищного фонда. По нашему мнению, ч. 1 ст. 91 ЖК РФ должна быть изложена в редакции, исключающей расширенное толкование. Круг субъектов, имеющих право обращаться с иском в суд о выселении из жилого помещения, должен быть четко определен. Единственным субъектом, имеющим право на заявление исковых требований о выселении нанимателя и членов его семьи из занимаемого жилого помещения по основанию бесхозяйственного обращения с жилым помещением, приводящего к его разрушению, должен являться наймодатель - в лице уполномоченного органа государственной или местной власти, в зависимости от принадлежности жилого помещения государственному или муниципальному жилищному фонду. В гражданском судопроизводстве представители органов жилищной инспекции могут быть задействованы в качестве свидетелей; документально оформленные факты бесхозяйственного содержания и разрушения жилья могут являться доказательствами по делу. Однако органы жилищной инспекции не должны выполнять не свойственные им функции, связанные с обращением в суд с исковыми требованиями о выселении нанимателей и членов их семей в связи с разрушением жилого помещения.

Проиллюстрированная правовая проблема показывает, что значительным недостатком административно-правового регулирования общественных отношений как в жилищной, так и в других сферах является неконкретное содержание правовых предписаний, изложенных в нормативных актах. Формулировки "другие заинтересованные лица", "иные способы", "другие документы" и т.п. создают правовое поле для административного усмотрения и расширенного толкования, что далеко не всегда способствует формированию эффективного правового механизма, регламентирующего управленческий процесс в определенном спектре общественных отношений.

Верховный Суд РФ не обошел стороной и нормы, изложенные в п. 4 Постановления и п. 7 Положения.
В соответствии с п. 4 Постановления в Министерстве строительства РФ была образована Главная государственная жилищная инспекция. Органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано по согласованию с Главной государственной жилищной инспекцией образовывать государственные жилищные инспекции территорий.

Пункт 7 Положения установил, что руководитель Главной государственной жилищной инспекции - Главный государственный жилищный инспектор РФ назначается Правительством РФ по представлению министра - председателя Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике. Заместители Главного государственного жилищного инспектора РФ назначаются министром РФ - председателем Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике по представлению Главного государственного жилищного инспектора РФ.

Двухуровневая система органов Государственной жилищной инспекции включает Главную государственную жилищную инспекцию и ее органы в субъектах. В судебной практике это вызвало коллизионные споры о соответствии указанных норм Постановления и Положения предписаниям других нормативно-правовых актов.

В кассационном Определении Верховного Суда от 5 февраля 2002 г. N КАС02-27 указано, что заявитель в качестве основного довода незаконности норм Постановления и Положения указал на их несоответствие ст. 42 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (ред. от 25.11.2006), которая перечисляет полномочия федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) по осуществлению контроля за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

По мнению суда, доводы заявителя несостоятельны по следующим основаниям:
Во-первых, меры, перечисленные в указанной статье, не охватывают товары, работы и услуги коммунально-хозяйственного характера, как отнесенные исключительно к компетенции федеральных органов.

Во-вторых, ссылка заявителя на положения ст. 71 Конституции РФ, относящей к ведению, в частности, вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, несостоятельна для обоснования поданной жалобы, так как Постановление и Положение не регулируют права и свободы человека, а устанавливают создание органа - Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, который наделяют определенной компетенцией по обеспечению прав и законных интересов граждан и государства. В кассационном Определении указано, что в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению РФ и субъектов. Следовательно, выводы суда первой инстанции о правомерности указания в нормативных актах Правительства Российской Федерации на возможность (рекомендацию) исполнительной власти субъекта образовывать государственные жилищные инспекции на своей территории, а также осуществлять согласование назначения руководителя государственных жилищных инспекций субъектов РФ с Главной государственной жилищной инспекцией состоятельны. Правомерность оспариваемых актов подтверждается также Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" (ред. от 02.03.2007). Статья 13 данного Закона устанавливает, что Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам.

В-третьих, предписания ст. 42 Закона РФ "О защите прав потребителей" направлены исключительно на защиту прав потребителей на осуществление федеральными органами исполнительной власти контроля за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), в связи с чем оспоренные положения нормативных актов не могут в принципе нарушать права и свободы граждан.

Специфическим правовым статусом обладает жилищная инспекция г. Москвы (Мосжилинспекция), на которую в соответствии с Законом города Москвы от 29 сентября 1999 г. N 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы" (с изм. и доп. от 07.04.2004) и Постановлением правительства Москвы от 08.02.2005 N 73-ПП "О порядке переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории города Москвы" (ред. от 25.09.2007) возложены функции по осуществлению переустройства или перепланировки. Мосжилинспекция в соответствии с указанным Постановлением также осуществляет:

• разрешение переустройства и (или) перепланировки жилых помещений в жилых домах, являющихся собственностью города Москвы;
• надзор за соблюдением установленных правил производства ремонтно-строительных работ по переустройству и (или) перепланировке жилых помещений в жилых домах;
• организацию приемки завершенного переустройства и (или) перепланировки помещений в жилых домах с оформлением соответствующих актов;
• согласование ранее выполненных самовольно переустройств и (или) перепланировок жилых и нежилых помещений в жилых домах, если они не нарушают права и законные интересы граждан либо не создают угрозу их жизни и здоровью.

Указанная правовая специфика обусловлена вышеизложенным положением ч. 2 ст. 14 ЖК РФ, которая предоставляет право осуществления в г. Москве полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений (в данном случае согласование переустройства и перепланировки) органам государственной власти субъектов РФ.

Некоторые положения Закона города Москвы от 29 сентября 1999 г. N 37 были оспорены в судебном порядке на предмет их соответствия нормам гражданского законодательства. Так, в соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 22 ноября 2006 г. (дело N 5-Г06-103), признаны необоснованными доводы истца о том, что нормы, изложенные в п. 2 ст. 9 указанного Закона, содержащие условия о том, что переоформление разрешительных документов осуществляется в органе исполнительной власти при необходимости внесения каких-либо изменений в проектную документацию, противоречат требованиям ст. 26 ЖК РФ, так как органы исполнительной власти не имеют полномочий на переоформление документов.

Отказывая в признании указанных положений недействующими, суд указал, что в соответствии с ч. 2 ст. 14 ЖК РФ в городе Москве перечни отнесенных настоящим Кодексом к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территории города, определяются законами данного субъекта РФ. Иные вопросы, отнесенные ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данного субъекта РФ.

Суд признал также необоснованными доводы истца о том, что положения Закона г. Москвы "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы", требующие обеспечения доступа в переустраиваемые помещения управляющего и (или) его представителей, должностных лиц Государственной жилищной инспекции города Москвы, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для проверки соответствия осуществляемых работ разрешительным документам, проверки жалоб о нарушении режима производства работ и причинении ущерба другим лицам, ограничивают права собственника и неприкосновенность жилища. Правоприменитель в лице Верховного Суда РФ разъяснил, что иное означало бы воспрепятствование осуществлению законной деятельности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, создавало бы условия для нарушения (угрозы нарушения) прав и свобод других граждан в результате злоупотребления правом.

Таким образом, проанализировав вышеизложенные нормативные предписания, можно сделать вывод о том, что Москва как субъект РФ наделена полномочиями по административно-правовому регулированию жилищных правоотношений, в том числе возникающих по поводу управления жилищным фондом. Наличие собственного правового регулирования вытекает из конституционного положения, предусмотренного п. "к" ч. 1 ст. 72, в соответствии с которым жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.

Правовые особенности статуса Москвы как субъекта РФ в сфере административно-правовой регламентации в различных сегментах управления жилищным фондом - принятии решений, координации, контроле - вытекают из положений ч. 2 ст. 14 ЖК РФ, наделяющих органы государственной власти городов федерального значения правом осуществлять полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Другой проблемой правоприменительной деятельности органов Государственной жилищной инспекции РФ является выявление, пресечение и возложение ответственности за совершение административных правонарушений в жилищной сфере. Так, в соответствии со статьей 23.55 КоАП РФ органы жилищной инспекции уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.21 - 7.23 КоАП РФ. Должностные лица указанных органов в соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ составляют протоколы об административных правонарушениях.

Статья 7.21 КоАП РФ возлагает административную ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями. Так, в соответствии с ч. 1 указанной статьи порча жилых домов и (или) жилых помещений, а равно порча их оборудования, самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 1,5 тыс. руб. Часть 2 ст. 7.21 КоАП возлагает ответственность на граждан за самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах в размере от 2 тыс. до 2,5 тыс. руб.

Статья 7.22 КоАП РФ формулирует состав административно-правового нарушения, связанный с нарушением лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением. За совершение указанного правонарушения предусмотрена административная санкция в виде штрафа на должностных лиц в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб.; на юридических лиц - от 40 тыс. до 50 тыс. руб.

В соответствии со ст. 7.23 КоАП РФ нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 500 тыс. руб.; на юридических лиц - от 5 тыс. руб. до 10 тыс. руб.
Несмотря на незначительный перечень составов административно-правовых нарушений, рассматривать которые уполномочены органы жилищной инспекции, совокупность субъектов указанных правонарушений весьма широк и включает граждан (ст. 7.21), должностных и юридических лиц, ответственных за содержание жилых домов и (или) жилых помещений. К числу последних относятся жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО), управляющие компании, органы местного самоуправления в лице администрации, собственники жилых домов и т.д. (ст. ст. 7.22 - 7.23).

Широкий круг субъектов административных правонарушений, предусмотренных указанными нормами, обусловил ряд проблем в правоприменительной деятельности судов. Например, субъекты правонарушений, предусмотренных ст. ст. 7.22 - 7.23 КоАП РФ в лице собственников жилых помещений, могут оспаривать наложение административных санкций органами Государственной жилищной инспекции по основаниям перехода юрисдикции от одного собственника к другому. Передача жилых помещений из частного жилищного фонда в государственный и муниципальный жилищные фонды, как и обратная передача, вызывает споры о бремени расходов по содержанию принадлежащих собственникам жилых помещений. Рассмотрим пример из арбитражной практики Московской области (решение Арбитражного суда Московской области от 1 февраля 2006 г. N А41-К2-28012/05).

ОАО "Российские железные дороги" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления от 28 ноября 2005 г. N С3-218-5 по делу об административном правонарушении, вынесенного Государственной жилищной инспекцией Московской области, которым на общество наложено административное взыскание в виде штрафа в размере 50000 рублей (500 МРОТ).

Заявитель считал, что у Госжилинспекции МО не было оснований для привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.22 КоАП РФ, т.к. отсутствовал состав вменяемого административного правонарушения.

В судебном заседании представитель заявителя просил удовлетворить заявленные требования и пояснил, что ОАО "РЖД" предпринимало меры к передаче жилого фонда, находящегося в Подольском районе, в муниципальную собственность, что подтверждается решением АСМО от 01.11.2005 А41-К2-12178/05. Данным решением АСМО признано незаконным бездействие администрации Подольского района, выразившееся в непринятии в муниципальную собственность объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, и данное решение обязывает администрацию Подольского района Московской области принять в муниципальную собственность данные объекты.
Представители Госжилинспекции Московской области просили отказать в удовлетворении заявления и пояснили: ОАО "Российские железные дороги" обоснованно привлечено к административной ответственности, установленной статьей 7.22 КоАП РФ, поскольку является ответственным лицом за содержание, ремонт и техническую эксплуатацию жилищного фонда, а именно - жилых домов N 1, 2, будки 56 км, д. 1, казарм 57 км в пос. Львовском Подольского района. Кроме того, представители пояснили, что на момент выявления административного правонарушения, а именно 27 октября 2005 года, данный жилой фонд находился в ведении ОАО "РЖД".

В рассматриваемом споре суд признал обоснованным привлечение ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.22 КоАП РФ. В решении суда указано, что субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, являются лица, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений.

ОАО "РЖД" отвечает за содержание домов, в которых обнаружено административное правонарушение. Материалами дела (протоколами об административном правонарушении, актом проведения планового мероприятия по государственному контролю N С3-218-5) подтверждался факт совершения заявителем административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.22 КоАП РФ, и вина общества в совершении данного правонарушения.
Таким образом, проанализировав вышеизложенные проблемные аспекты административно-правовой деятельности Государственной жилищной инспекции РФ, можно констатировать, что она является ключевым субъектом административных правоотношений в сфере контроля за сохранностью жилищного фонда и соблюдением правил его использования независимо от формы собственности.
Административно-правовая деятельность органов жилищной инспекции и судебное рассмотрение дел с участием органов жилищной инспекции способствует расширенному толкованию перечня реализуемых ими полномочий. Так, органы жилищной инспекции могут выступать в качестве истцов по делам о выселении нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи при нарушении ими правил пользования жилым помещением, ведущем к разрушению такого жилого помещения.

Нормативные предписания, устанавливающие двухуровневую систему органов жилищной инспекции (федерального и субъектов РФ), не вступают в коллизионные противоречия с федеральными нормативными актами, регулирующими права и свободы граждан, а регламентируют создание органа - Государственной жилищной инспекции в РФ, который обладает полномочиями, направленными на обеспечение прав и законных интересов граждан и государства.

При осуществлении правового анализа деятельности Мосжилинспекции как государственного органа исполнительной власти специальной компетенции следует учитывать положения части 2 статьи 14 ЖК РФ, наделяющих органы государственной власти городов федерального значения правом осуществлять полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.

Бюрократическая волокита, связанная с переходом права собственности на жилые помещения жилищного фонда от одного собственника к другому, порождает правовые проблемы, связанные с обеспечением надлежащего технического состояния передаваемых жилых помещений. Привлечение бывшего собственника к административной ответственности органами жилищной инспекции приводит к обжалованию принятых решений в судебном порядке из-за неясной правовой принадлежности жилых помещений.

Юридическая помощь, обращайтесь.