Генеральный план (генплан) и правила землепользования и застройки (ПЗЗ) — нормативы местного уровня, которые формируют градостроительный режим территории.

Оспаривание генплана — сложная административно-правовая битва: суды обычно дают предпосылку в пользу органов власти, если процедура утверждения формально соблюдена.

Тем не менее за последние пять лет выработались устойчивые позиции, которые позволяют эффективно защищать права собственников и НКО.

За 2021–2025 годы выигрышные дела строились не на несогласии истцов с генпланом, переоценке его целесообразности и т.п., а на фактически доказанных процессуальных нарушениях, отсутствии или формальности материалов публичных слушаний, ошибках в компетенции уполномоченных органов и лакунах экспертного обоснования. 

Нарушения конституционных принципов при территориальном планировании часто становятся основанием для успешного оспаривания, поскольку они позволяют дать юридическую оценку градостроительным решениям уполномоченных органов, не вторгаясь в оценку их целесообразности, что согласно позиции Верховного Суда РФ, выраженной в  выходит за пределы судебной компетенции (пп. «а» п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, п. 62 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36).

Судебная практика показывает: если подготовить досье на процессуальные недостатки и подкрепить его техническими и прокурорскими актами — вероятность успеха существенно возрастает.

Здесь наиболее эффективными правовыми позициями для оспаривания генеральных планов являются:

Недостаточная аргументация градостроительных решений

Если генплан или ПЗЗ переводят земельные участки в иное функциональное назначение без проведения необходимых видов согласований (экологических, сельскохозяйственных, охранных режимов), это — серьезный аргумент в суде.

Необходимо показать, что утверждение генплана не вызвало фактической реализации планов (переоформления участков, перевода в иные категории) — суды нередко требовали доказательств реализации планов, а не только их утверждения.

Это может ограничить применение негативных последствий генплана к конкретному участку.

Орган власти, уполномоченный на утверждение генерального плана, несет обязанность по предоставлению полного и всестороннего обоснования принимаемых решений в области территориального планирования.

При этом недостаточная аргументация либо полное отсутствие мотивировки вносимых в генплан изменений признаются самостоятельными основаниями для признания документа недействующим в судебном порядке.

Отсутствие доказательств объективной необходимости изменения функционального зонирования с коммунально-складских объектов на озелененные территории общего пользования.

Нарушение процедуры общественных обсуждений/публичных слушаний

Если итоги публичных слушаний оформлены с нарушениями (неоказанные уведомления, отсутствие реестра участников, протоколы с подозрительными подписями), суд нередко признаёт итоги недействительными и, как следствие, ставит под сомнение легитимность генплана.

Генплан как НПА требует обязательных приложений — протоколов публичных слушаний и заключения о результатах; отсутствие надлежащих приложений нарушает основанную процедуру принятия.

В нескольких региональных делах суды отменяли итоги слушаний и отказывали в утверждении генплана именно по доказанным нарушениям процесса.

Например: недействующим генплан и ПЗЗ в части утверждения изменений генпланов, не опубликовывавшихся и не выносившихся на общественные обсуждения.

Изменение жилой зоны на рекреационную без вынесения этого вопроса на публичные слушания лишило истца возможности участвовать в обсуждении планируемых изменений.

Нарушение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства

Например: незаконный генплан, изменивший функциональную зону земельных участков с малоэтажной застройки на рекреационную и зону специальных объектов.

Истцы, приобретая с аукциона право на участки с зоной малоэтажной застройки и соответствующими видами разрешенного использования и предпринимая все возможные меры для застройки участков, правомерно рассчитывали на правовые последствия, которых они достигали длительное время, вне зависимости от внезапного изменения мнения или политики государственного органа.

Последующее изменение функционального назначения территорий на рекреационную и зону специальных объектов было признано проявлением непоследовательной градостроительной политики муниципалитета и нарушающим принцип доверия к закону и действиям государства.

Вносимые изменения в действующее законодательство должны соответствовать, среди прочего, принципу поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства, который, помимо прочего, предполагает, что приобретенное гражданами на основе ранее действовавшего правового регулирования право будет уважаться властями и будет реализовано.

Основываясь на принципе поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства, обращает внимание, что приоритетными являются права, сформировавшиеся на основе ранее действовавшего правового регулирования, и законные ожидания участников относительно того, что условия использования земельных участков и их потребительские свойства не будут ухудшаться в связи с изменением регламентации этих отношений.

Такой подход служит для защиты слабой стороны от осуществления органами государственной власти своих дискреционных полномочий, о чем неоднократно отмечали в своих решениях Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.

Нарушение баланса публичных и частных интересов

При оспаривании генплана нужно учитывать интересы добросовестных приобретателей и третьих лиц — суды тщательно взвешивают права приобретателей, поэтому иск должен учитывать возможные защитные интересы таких лиц и предусмотреть альтернативы (например, компенсации).

Необходимо избежать отклонения иска по мотивам нарушения прав третьих лиц; более убедительна позиция, если истец предлагает суду решение, корректирующее последствия, а не разрушительное для оборота. 

Оспаривание решения о принятии генплана возможно только в строго процессуальные сроки; суды тщательно проверяют соблюдение процессуальных процедур при утверждении (повестка, уведомления, протоколы публичных слушаний).

Если имеются явные нарушения порядка проведения публичных слушаний, отсутствуют протоколы или документы общественных обсуждений, суды признают недействительными решения при формальных нарушениях процедуры; именно доказательства отсутствия или фальсификации протоколов дают быстрый результат.

Например: незаконный генеральный план, изменивший жилую функциональную зону на зону озелененных территорий.

Установление режима территории общего пользования создает необоснованные ограничения прав собственника, поскольку придание участку правового режима территории общего пользования, в то время как участок был застроен жилым домом, используемым для проживания в течение длительного периода времени, должно быть обусловлено объективной и настоятельной общественной необходимостью, доказательств которой представлено не было.

Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно исключительно через установленную законодательством процедуру изъятия, а не путем изменения зонирования в генеральном плане.

Возникновение правовой неопределенности

Если генплан или ПЗЗ переводят земельные участки в иное функциональное назначение без проведения необходимых видов согласований (экологических, сельскохозяйственных, охранных режимов), это — серьезный аргумент в суде.

Необходимо показать суду, что утверждение генплана не вызвало фактической реализации планов (переоформления участков, перевода в иные категории) — суды нередко требовали доказательств реализации планов, а не только их утверждения. Это может ограничить применение негативных последствий генплана к конкретному участку. 

Например: признан незаконным генплан, на карту планируемого размещения объектов местного значения которого была нанесена дорога местного значения без указания в текстовых материалах сведений о ее параметрах (о наименовании, виде, назначении, характеристиках, местоположения) и обосновании выбранного варианта размещения.

Такие действия создают неопределенность правового режима объекта, не отвечающей критериям формальной определенности и обоснованности. 

Ошибки в квалификации компетенции органа власти

Оспаривать можно, если решение принимал орган, не обладающий полномочиями для утверждения генплана, или если акты принимались с нарушением распределения полномочий между муниципалитетом и вышестоящим уровнем.

Необходимо сравнить нормы ГрК РФ, устав муниципалитета и локальные регламенты (и показать, что решение вышло за пределы компетенции).

Суды часто восстанавливают законность, если доказано нарушение компетенции при подготовке/утверждении документов градостроительного планирования.

Отсутствие обоснования градостроительных решений

Проекты генплана должны сопровождаться полноценными обоснованиями (проектными документами, экономическим и экологическим обоснованием). Их формальная или фактическая пустота - повод для иска.

Нужно запросить у администрации полный пакет материалов (акты экспертиз, материалы градпроектирования). Если материалы отсутствуют или содержат формальные ссылки, суды часто признают процесс не соответствующим требованиям.

Например: признан недействующим генплан, в части исключения участков из границ населенных пунктов: такое решение требовало обязательного приведения мотивов в текстовой части генплана, отсутствие которых свидетельствует о необоснованности и произвольности действий органа власти.

Имею большой и успешный опыт решения аналогичных споров.

Обращайтесь к юристу по земельным спорам, обязательно помогу.

Ноябрь 2025 г.